引言：德國是世界領先的工業(yè)強國。借著先進制造的基礎優(yōu)勢，德國最先提出制造業(yè)數(shù)字化轉型理念，在工業(yè)4.0智能制造解決方案、第四次工業(yè)革命數(shù)字技術創(chuàng)新等領域均處于全球領先地位。德國制造業(yè)數(shù)字化轉型的成功不僅在于其有高端制造技術，更得力于德國數(shù)字政策的長期加持。他山之石可以攻玉。借鑒德國數(shù)字經濟政策的經驗舉措有利于我國更加全面、深入地推行數(shù)字化轉型，加速實現(xiàn)經濟與社會高質量發(fā)展。本文希望通過梳理德國數(shù)字經濟政策發(fā)展脈絡，總結政策特點，為我國數(shù)字經濟政策的制定提供啟示。 一、德國數(shù)字經濟政策概述 德國是工業(yè)強國，也是數(shù)字科技強國。德國較早就意識到信息通訊技術引領經濟社會發(fā)生重大變革的作用。隨著工業(yè)4.0概念的提出，德國更是借著先進工業(yè)的優(yōu)勢推動工業(yè)數(shù)字化智能化轉型，在此基礎上形成一系列針對數(shù)字化智能化高效高質發(fā)展的數(shù)字經濟政策。
（一）初步重視階段：夯實提升底層技術
本世紀初，德國逐漸認識到信息和通訊技術對經濟社會發(fā)展的變革作用，提出數(shù)字化概念，并日益重視IT技術的研發(fā)、部署與應用推廣。
德國的數(shù)字戰(zhàn)略起步很早，2010年推出的《德國高新技術創(chuàng)新戰(zhàn)略2020》中就提到數(shù)字技術，被稱為工業(yè)4.0的雛形。此項戰(zhàn)略提到德國需要充分挖掘和利用科研創(chuàng)新的能力，通過科技創(chuàng)新幫助解決德國面臨的國內國際挑戰(zhàn)，這和工業(yè)4.0戰(zhàn)略以及《數(shù)字議程2014-2017》的出發(fā)點如出一轍。2010年10月德國政府出臺《德國ICT戰(zhàn)略：數(shù)字德國2015》指導德國信息通信技術發(fā)展，其中提到通過ICT技術提升各領域經濟競爭力、擴大數(shù)字基礎設施、保障數(shù)字渠道中用戶的權利、鼓勵研發(fā)、促進研究成果轉化、加強數(shù)字技術教育、利用ICT技術應對困境從而提升公民生活水平。
（二）戰(zhàn)略部署階段：系統(tǒng)構筑頂層設計
德國實施工業(yè)4.0戰(zhàn)略，并相繼出臺多項頂層戰(zhàn)略規(guī)劃系統(tǒng)構筑數(shù)字經濟發(fā)展頂層設計，高度重視未來數(shù)字能力的建設。
2011年，工業(yè)4.0概念在漢諾威工業(yè)博覽會上首次被提及，2013年《德國工業(yè)4.0戰(zhàn)略計劃實施建議》正式推出，旨在支持工業(yè)領域具有引領性技術的創(chuàng)新，通過物聯(lián)網等技術推動第四次工業(yè)革命，以工業(yè)智能化帶動社會智能化，鞏固德國工業(yè)在全球的強勢地位。2014年出臺的《新高科技戰(zhàn)略》與工業(yè)4.0戰(zhàn)略相呼應，強調將德國建設成為世界領先的科技創(chuàng)新國家。2014的《數(shù)字議程2014-2017》以及2016的《數(shù)字戰(zhàn)略2025》都對數(shù)字強國建設進行了系統(tǒng)部署，明確核心發(fā)展領域，為數(shù)字化進程指明發(fā)展方向。2017年德國發(fā)布《5G國家戰(zhàn)略》，對5G戰(zhàn)略性技術發(fā)展進行布局，并在2018年發(fā)布《德國高科技戰(zhàn)略2025》，推動人工智能、通信系統(tǒng)、量子技術領域建設。2019年德國與法國一起推動“歐洲云Gaia—X”計劃，旨在打破美國硅谷公司在云計算領域的壟斷，同時建立歐洲自己的云生態(tài)系統(tǒng)。在2020年，德國聯(lián)邦政府更新《人工智能戰(zhàn)略》，加強人工智能技術的研發(fā)和應用，提高其在國際競爭中的地位。
（三）全面深化階段：精準精細落地政策
近年，為更好支撐數(shù)字經濟發(fā)展，德國頒布一系列政策，高度重視數(shù)據保護和數(shù)據能力，深度挖掘數(shù)據價值，通過精準精細化政策實施構建更加全面的數(shù)字社會。
重視數(shù)據保護。2017年德國結合歐盟《通用數(shù)據保護條例》與本國法律特點，通過《新聯(lián)邦數(shù)據保護法》，制定了嚴格的數(shù)據資產保護條例，進一步明確數(shù)據資產和加強數(shù)據隱私保護。2021年，德國繼續(xù)積極推行歐盟《開放數(shù)據法》和《數(shù)據使用法》為開放數(shù)據平臺建設提供保障，加強數(shù)據使用透明度，增強數(shù)據主權意識，確保數(shù)據被安全有效地使用。同年，德國政府發(fā)布《聯(lián)邦數(shù)據戰(zhàn)略》旨在增強德國各領域收集、處理和使用數(shù)據的能力，使德國成為數(shù)據共享和應用領域的先驅。重視中小創(chuàng)企業(yè)數(shù)字化轉型。2019年德國發(fā)布《中小企業(yè)戰(zhàn)略》采取各種措施激發(fā)中小創(chuàng)企業(yè)創(chuàng)新活力，鼓勵大型成熟企業(yè)與中小創(chuàng)企業(yè)數(shù)字化協(xié)同發(fā)展。重視數(shù)字經濟領域安全與公平發(fā)展。在2020年德國公布的《數(shù)字化實施戰(zhàn)略》第五版中，“安全”與“公平”這兩點幾乎貫穿全文。2021年德國通過《反對限制競爭法》數(shù)字化法案，禁止和制裁大平臺壟斷行為，確保數(shù)字市場競爭的公平性。重視全面數(shù)字社會建設。在2022年最新版《德國數(shù)字化戰(zhàn)略》中，德國政府強調擴大數(shù)字基建來廣泛連接數(shù)字社會，鼓勵通過關鍵數(shù)字技術研發(fā)來維護數(shù)字主權，推動數(shù)字政府建設以提供保障，并列舉出一系列有針對性的行動舉措。
二、德國數(shù)字經濟政策特點
德國最先提出工業(yè)4.0戰(zhàn)略，并在全球領跑產業(yè)數(shù)字化發(fā)展。在德國數(shù)字建設基礎現(xiàn)狀、產業(yè)結構特點和國民意識形態(tài)特征的綜合影響下，德國數(shù)字經濟政策呈現(xiàn)以下特點。
（一）重視數(shù)字基礎設施建設
廣泛連接高性能寬帶網絡對于確保平等和公平獲取數(shù)字空間提供的機會至關重要。光纖鋪設、寬帶擴展、移動電話接收、高速度低時延的網絡聯(lián)通是構建數(shù)字社會的基石底座。德國政府對數(shù)字基礎設施建設的重視貫穿數(shù)字經濟發(fā)展的始終，其在歷年的數(shù)字政策中多次提到數(shù)字基礎設施建設。
德國政府在2010年出臺的《德國ICT戰(zhàn)略：數(shù)字德國2015》中，提出擴大數(shù)字基礎設施和網絡建設以滿足數(shù)字化發(fā)展的需求。在《2014-2017年數(shù)字議程》中，提出于2018年前在全國普及高速寬帶。2016年《數(shù)字戰(zhàn)略2025》提到，擴建數(shù)字基礎設施是實現(xiàn)數(shù)字化轉型的十大步驟之一，預計該項的投資將高達1000億歐元。2017《5G國家戰(zhàn)略》提出推進通信基建，意在通過5G網絡這一核心技術打造高速流暢的“千兆比特社會”時代。在2022年發(fā)布的最新版《數(shù)字化戰(zhàn)略》中，德國政府更是將數(shù)字基礎設施建設作為最新數(shù)字戰(zhàn)略的重中之重，其計劃在2025年實現(xiàn)為至少一半的固定電話配備光纖，并提供通用移動設備。
（二）助力中小創(chuàng)企業(yè)數(shù)字化
中小創(chuàng)企業(yè)是德國經濟的核心，也是德國創(chuàng)新活力的主來源。德國的數(shù)字經濟相關政策格外重視中小創(chuàng)企業(yè)的數(shù)字化轉型，多措并舉為中小創(chuàng)企業(yè)數(shù)字化發(fā)展營造良好生存環(huán)境和提供創(chuàng)新支持。
2019年德國在發(fā)布《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》的同時發(fā)布《中小企業(yè)戰(zhàn)略》，在工業(yè)4.0框架下協(xié)調和促進中小企業(yè)發(fā)展，可見中小企業(yè)數(shù)字化在德國整體發(fā)展中舉足輕重。德國在2021年1月生效的《數(shù)字化法案》中強調對濫用市場支配地位的監(jiān)管，以便在數(shù)字經濟中為中小企業(yè)提供更好的市場準入和更公平的數(shù)字競爭環(huán)境。2022年最新版《數(shù)字化戰(zhàn)略》反復提到采取各種舉措助力中小創(chuàng)企業(yè)利用數(shù)字化機會實現(xiàn)持續(xù)增長。通過《未來融資法案》鼓勵德國風投市場發(fā)展，從而拓寬中小創(chuàng)企業(yè)融資渠道，優(yōu)先資助中小創(chuàng)企業(yè)數(shù)字創(chuàng)新項目，對中小創(chuàng)企業(yè)數(shù)字化轉型提供咨詢與指導。加強創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)建設、支持中小創(chuàng)企業(yè)在人工智能應用程序和數(shù)據驅動業(yè)務模式的開發(fā)是德國政府在2025年要實現(xiàn)的重要目標之一。
（三）鼓勵數(shù)字人才教育
數(shù)字人才在整個社會的數(shù)字化轉型中起著關鍵作用，專業(yè)人才的缺乏成為限制數(shù)字經濟發(fā)展的核心因素之一?？v觀德國歷年的數(shù)字經濟政策，不難發(fā)現(xiàn)德國對數(shù)字人才教育的高度重視。
德國在2016年推出《數(shù)字戰(zhàn)略2025》，提出終身數(shù)字教育，使公民在人生的各個階段都可以獲得適當?shù)臄?shù)字教育。比如在中小學課程計劃中加入數(shù)字技術知識的學習、在學校教師的繼續(xù)教育培訓中提供數(shù)字技術學習的機會、高等院校與職業(yè)院校雙軌并行開展數(shù)字化課程教育，力求讓德國的每一位公民都能夠掌握計算機科學技術、信息工程等基礎知識。在最新發(fā)布的《數(shù)字化戰(zhàn)略》中，德國政府提到數(shù)字技能能夠幫助提高公民的自主性、社會參與度與社會凝聚力，將在初始教育與繼續(xù)教育、職業(yè)培訓等方面進行更高要求和更有針對性的數(shù)字教育投資。德國政府到2025年的重要數(shù)字戰(zhàn)略目標之一是建立一個可互操作的教育生態(tài)系統(tǒng)，促進非歧視性，同時讓人們在生活的各個階段能夠便捷地訪問和樂于接受數(shù)字教育。
（四）強調數(shù)字主權建設
數(shù)字主權代表國家、企業(yè)與個人在數(shù)字經濟時代自主、安全使用數(shù)字技術或者數(shù)據的權利。擁有數(shù)字主權是一個國家數(shù)字化長足深化發(fā)展的必要前提。德國是數(shù)字主權意識覺醒較早的國家之一，在多個數(shù)字政策中提到重視數(shù)字主權問題，并希望通過核心數(shù)字技術研發(fā)與立法監(jiān)管，維護數(shù)字主權地位與保護數(shù)據安全。
在德法兩國的主推之下，自2016年以來歐盟陸續(xù)發(fā)布《通用數(shù)據保護條例》《歐洲數(shù)字主權》報告以及《數(shù)字市場法》《數(shù)字服務法》等法律，為包括德國在內的歐洲國家保護數(shù)字空間、開拓數(shù)字市場、維護數(shù)字主權構建良好發(fā)展格局。德國政府在2021年發(fā)布的《聯(lián)邦數(shù)據戰(zhàn)略》中提到，力求在數(shù)字規(guī)范和標準化制定領域發(fā)揮全球主導作用，確保德國相關標準制定過程中的話語權，以增強數(shù)字主權。德國最新版《數(shù)字化戰(zhàn)略》的指導原則是本國擁有核心數(shù)字技術與擁護數(shù)字主權，擺脫對國外科技巨頭的過度依賴，奪回數(shù)字技術和數(shù)據控制權。德國政府希望通過促進有針對性的創(chuàng)新方式或者提高在關鍵技術方面的專業(yè)知識來促進開源，達到加強數(shù)字主權的目的。這是其數(shù)字化戰(zhàn)略在2025年前要實現(xiàn)的主要目標之一。
（五）提倡政務數(shù)字化
政務數(shù)字化能夠幫助提升行政效率、增強政府服務能力、提升公共治理水平，有助于改善公共服務。簡化政務流程、利用數(shù)字技術提供優(yōu)質高效的公共服務、創(chuàng)造便捷的政府服務文化是德國近年格外關注的議題。
德國政府在2014年發(fā)布的《數(shù)字議程2014-2017》中，將創(chuàng)新公共行政作為德國數(shù)字化部署戰(zhàn)略的七大領域之一，致力于在公共行政部門實施數(shù)字化轉型，為公民提供安全保密且高效的公共數(shù)字服務。在2018年發(fā)布的《高科技戰(zhàn)略2025》中，聯(lián)邦政府提出要利用數(shù)字化技術防止犯罪和預防恐怖主義，為公民提供更好的公共安全服務。2021年德國政府發(fā)布《聯(lián)邦數(shù)據戰(zhàn)略》，強調要加強德國行政管理領域數(shù)據收集和使用能力，利用數(shù)字化優(yōu)化政府工作流程，提高政務透明度，同時為公眾自由訪問政務提供便利性。實現(xiàn)全面的政務數(shù)字化也是德國政府當前最新版《數(shù)字化戰(zhàn)略》特別重要的目標之一，德國希望通過引入數(shù)字身份和現(xiàn)代化注冊登記方式促進政務數(shù)據互聯(lián)互通，使公民或企業(yè)用戶能遠程、無障礙、平等地使用政府服務。
三、德國數(shù)字經濟政策經驗總結
（一）政策凸顯高度的連貫性
德國的數(shù)字政策具有較強的延續(xù)性連貫性。2013年工業(yè)4.0戰(zhàn)略的提出為德國經濟高質量發(fā)展指明實施路徑，隨后出臺的《數(shù)字議程2014-2017》在工業(yè)4.0的強力部署背景下明確了數(shù)字化進程的七個具體行動領域。2020年9月公布的第五版《數(shù)字化實施戰(zhàn)略》及2022年8月德國推出的最新版《數(shù)字化戰(zhàn)略》，本質上是《數(shù)字議程2014-2017》和2016年第一版《數(shù)字戰(zhàn)略2025》的延續(xù)與深化。早期的數(shù)字政策更偏重布局站位與頂層設計，近年的數(shù)字政策在大方向下對數(shù)字戰(zhàn)略進行與時俱進的更新，在具體戰(zhàn)略目標的實施舉措方面進行細化說明。社會發(fā)展日新月異，數(shù)字技術更新迭代，推動社會數(shù)字化轉型需要政策制度的同步配套。連續(xù)性的數(shù)字戰(zhàn)略與規(guī)劃為成功驅動經濟社會數(shù)字化轉型提供了堅實保障。
（二）政策與實體經濟相適應
一是德國數(shù)字政策與產業(yè)特征、市場主體特點相契合。一方面，德國是世界工業(yè)強國，其擁有高度發(fā)達和完備健全的工業(yè)體系，為制造業(yè)數(shù)字化轉型奠定了良好基礎。德國工業(yè)4.0戰(zhàn)略的提出就是建立在德國工業(yè)的強大與先進之上。另一方面，德國中小企業(yè)占比大，創(chuàng)新能力強，不少中小企業(yè)是其所在領域的領跑者。鑒于此，德國出臺多項數(shù)字政策與規(guī)定助力中小創(chuàng)企業(yè)數(shù)字化發(fā)展。二是德國數(shù)字政策與基礎設施現(xiàn)狀相配套。根據歐盟發(fā)布的《2022年數(shù)字經濟與社會指數(shù)》報告，德國數(shù)字基礎設施建設水平在歐盟27國中排第13名，可見德國數(shù)字基礎設施建設相對薄弱。德國意識到該領域的短板將嚴重制約數(shù)字化發(fā)展進程，如此，德國數(shù)字政策對數(shù)字基礎設施建設的重視貫穿始終。全面的數(shù)字化轉型需要數(shù)字政策的順勢助推，數(shù)字經濟政策與經濟實體的高適應性為數(shù)字化發(fā)展增添了催化劑。
（三）政策聚焦戰(zhàn)略領域
一是德國數(shù)字政策體現(xiàn)出其對人工智能和工業(yè)4.0戰(zhàn)略領域的格外重視。德國認為人工智能系統(tǒng)幾乎對其所有經濟部門都產生巨大影響，在人工智能領域取得成功的技術領導地位是其保持技術競爭力、經濟持續(xù)增長和繁榮的關鍵。對于德國而言，工業(yè)4.0的持續(xù)深入推進會為經濟高質量發(fā)展帶來巨大潛力，這種潛力將轉化為經濟持久騰飛的主要動力來源。二是德國最新數(shù)字戰(zhàn)略優(yōu)先考慮實施后有望產生最大杠桿效應的項目。這些項目包括建設現(xiàn)代高效和可持續(xù)的網絡、推行安全和用戶友好的數(shù)字身份和現(xiàn)代登記方式、推行和參與制定國際技術規(guī)范和標準、鼓勵通過關鍵技術創(chuàng)新來維護數(shù)字主權等。這些項目將為德國社會創(chuàng)造海量商業(yè)機遇和大量工作機會。數(shù)字政策對戰(zhàn)略領域的聚焦與支持，為德國加速數(shù)字化進程和保持數(shù)字經濟國際主導地位錨定了方向。
（四）政策重視數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)搭建
實現(xiàn)社會全面的數(shù)字化需要政府、行業(yè)、企業(yè)、個人多方聯(lián)動協(xié)作，需要數(shù)字技術和數(shù)據應用供給側和需求側的暢通對接，而不僅僅是個體的單方面行為。一是從數(shù)字化底層供給側來看，德國政策強化泛化數(shù)字基礎設施建設，鼓勵產學研協(xié)同數(shù)字技術創(chuàng)新，積極制定數(shù)字規(guī)則與技術標準，立法保護數(shù)據安全與維護數(shù)字市場秩序，加速數(shù)據流通，推動數(shù)字廣泛、高效、安全應用。二是從數(shù)字化市場需求側來看，德國政府意識到當前經濟、社會、資源、環(huán)境等發(fā)展受到嚴重制約，而數(shù)字化轉型成為解決可持續(xù)發(fā)展問題的突破點。為營造從經濟發(fā)展到民生幸福的整體數(shù)字環(huán)境，德國政府推行終身數(shù)字教育，提高公民數(shù)字意識與數(shù)字技能，鼓勵傳統(tǒng)工農業(yè)數(shù)字化轉型，推動文化與科學知識資產數(shù)字化，促進醫(yī)療系統(tǒng)數(shù)字化升級，提升公民社會福祉。德國政府對數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的全方位構建，有助于加速數(shù)字生態(tài)參與者共享數(shù)據和使用數(shù)字技術，為德國打造高效、開放、平等、包容的數(shù)字社會營造了良好發(fā)展空間。
